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Tomado del Observatorio Ciudadano de la Educación
http://www.observatorio.org/comunicados/debate006.html

Observatorio Ciudadano de la Educación

Debate educativo 6

Presupuesto educativo 2005

Falsas expectativas

Justificación pendiente

El 20 de diciembre pasado se publicó el Presupuesto de Egresos de
la Federación (PEF), correspondiente a 2005. Inconforme con las
modificaciones de partidas aprobadas por los diputados, el presidente interpuso
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación un recurso de controversia
constitucional, cuya aceptación en el máximo tribunal se
acompañó de la suspensión provisional de recursos
por más de cuatro mil millones de pesos. Además, en espera
de la resolución de la Corte, la Secretaría de Hacienda ordenó,
mediante el oficio circular 307-A-1318 del 20 de diciembre, la suspensión
de las modificaciones aprobadas por los diputados. En los hechos, no será

sino hasta que la SCJN tome una resolución sobre el asunto que persistirá
la incertidumbre sobre los recursos con que contarán las distintas
dependencias gubernamentales para el 2005.

Tomando en cuenta la situación, Observatorio considera oportuno
abordar dos aspectos que se perciben problemáticos respecto a la
asignación de recursos al sector educativo: a) la falta de mecanismos
institucionales para garantizar los recursos suficientes para su funcionamiento
y para cubrir las metas que se han fijado (por ejemplo, ampliar la cobertura
de preescolar para responder a la obligatoriedad del mismo y mejorar la
cobertura y los resultados de la educación secundaria); y b) la
discrecionalidad que persiste en la asignación presupuestaria para
las instituciones y programas educativos, ocasionando incertidumbre sobre
los recursos con que efectivamente se cuenta para planear su desarrollo.

Discrepancias
La confrontación que se ha desatado entre el Poder Ejecutivo y el
Legislativo en relación con la magnitud y la distribución
de los recursos federales entre los distintos ramos del presupuesto, refleja
tanto una confrontación entre fracciones partidistas, como una forma
diferente de concebir el manejo de la política económica
del país. Por un lado, el ejecutivo y su principal aliado en la
Cámara de diputados, la fracción del Partido de Acción
Nacional (PAN), procuran una política económica sustentada
principalmente en la estabilidad de indicadores macroeconómicos,
tales como el control de la inflación  y la deuda pública.
Los partidos de oposición cuestionan la postura gubernamental de
contención del gasto para el control macroeconómico. Como
alternativa postulan el desarrollo de una política económica
menos conservadora, con mayor acceso social a los recursos públicos
y un marco más flexible en materia de inversión y gasto.

No obstante, para cubrir este cometido, los diputados en esta ocasión
contravinieron algunas de las medidas que el ejecutivo ha estimado necesarias
para mantener la estabilidad de los indicadores macroeconómicos
en 2005; por ejemplo, para aumentar la disponibilidad de recursos en el
presupuesto en 74,071 millones (4.1 por ciento mayor con respecto al presupuesto
elaborado por el ejecutivo), las modificaciones más importantes
fueron incrementar la cotización de los recursos provenientes del
petróleo (60,832 millones) y aceptar un margen mayor de déficit
público (6,348 millones); además reasignaron 37,773 millones
(2.1 por ciento) de los recursos que ya habían sido asignados por
el ejecutivo, siendo uno de los rubros más afectados el correspondiente
a los recursos destinados a cubrir los adeudos contraídos por el
Estado (12,750 millones). De esta forma, los diputados contaron con 111,044.5
millones de pesos que destinaron hacia las áreas que ellos consideraron
prioritarias.

Recursos reasignados
Es importante resaltar que la austeridad con que el presidente ha manejado
el presupuesto se ha visto reflejado en los recursos limitados que ha brindado
de manera reiterada al sector educativo, ello a pesar de que existen leyes,
así como compromisos específicos en el Programa Nacional
de Educación 2001íƒÂ¢í¢â€šÂ¬í¢â‚¬Å“2006 (PNE), mismos que para ser cubiertos requieren
recursos crecientes. Sin embargo, la falta de compromiso del presidente
ha sido compensada a través de la reasignación de recursos
que han venido realizando los diputados íƒÂ¢í¢â€šÂ¬í¢â‚¬Å“mostrándoselo más
receptivos ante las necesidades del sectoríƒÂ¢í¢â€šÂ¬í¢â‚¬Å“ al momento de aprobar el PEF.

Por ejemplo, en esta ocasión el presidente volvió a limitar
los recursos al sector educativo, ya que en la iniciativa corresponden
apenas al 4 por ciento del PIB. Los diputados intercedieron de nueva cuenta,
de manera que, a través de distintos ramos, el sector recibiera
recursos adicionales por un monto aproximado de 15,724 millones de pesos,
lo cual implicó un aumento de casi 5 por ciento con respecto a los
recursos que originalmente le había destinado el ejecutivo. El monto
de los recursos al sector ascendió a 336,579 millones, equivalente
al 4.2 por ciento del PIB estimado para 2005 por los legisladores; a pesar
de ello, los recursos destinados a la educación quedaron por debajo
de la proporción que éstos representaron en 2004 (4.6 por
ciento).

Resultaron particularmente favorecidas las instituciones de educación
superior pues recibieron recursos adicionales por 7,400 millones de pesos,
más del 90 por ciento del incremento solicitado por la ANUIES a
la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados.

Otra instancia que resultó beneficiada por la reasignación
que realizaron los diputados fue el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACyT), que tras un periodo de recortes subsecuentes a su presupuesto
por parte del ejecutivo, recibió recursos adicionales por un monto
de 1,249 millones, lo que representa un incremento de 18 por ciento y absorbe
el 7 por ciento de los incrementos acordados por los diputados. En cambio
el preescolar, decretado como constitucionalmente obligatorio por el Congreso,
no recibió los recursos necesarios para asegurar la cobertura del
100 por ciento del tercer grado, tal y como estuvo programada por los propios
diputados.

No obstante que la participación de los diputados benefició
al sector educativo y a muchos otros ramos, cabe enfatizar que esta situación
no puede mantenerse indefinidamente, puesto que muestra la discrecionalidad
con la que tanto el ejecutivo como los legisladores manejan los recursos
públicos. En ambos casos, no se perciben criterios claros sobre
la forma en que se distribuyen los recursos que cada año reciben
las distintas dependencias, así como tampoco una idea clara del
modelo de desarrollo social y económico al que responden.

De hecho, en el sector educativo se perciben también irregularidades
en la reasignación de los recursos por parte de los legisladores,
por ejemplo, de las siete entidades que fueron beneficiadas con 261 millones
adicionales para el Apoyo de la Educación Inicial a través
del ramo 33 (Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios),
Nuevo León concentró el 38 por ciento, Colima, Chiapas, Durango
y el Edo. de México recibieron el 13 por ciento, cada uno, Nayarit
el 7 por ciento, y a Zacatecas sólo se destinó el 1.9 por
ciento. Asimismo, en el ramo de Educación Pública, se reasignaron
110.5 millones a trece entidades para la consecución de proyectos
ejecutivos de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte,
pero sólo en tres de ellas se concentró el 52 por ciento
de dichos recursos (Veracruz, Jalisco y Nuevo León). Respecto a
este último rubro, cabría también destacar la crítica
que se desató en relación con el destino del gasto (6 millones
820 mil pesos para la construcción de diez albercas semiolimpicas
en Tabasco), puesto que se consideró que estos recursos pudieron
haber sido destinados para cubrir necesidades más apremiantes del
sector educativo.

En contraste con los casos anteriores, los recursos adicionales que
se proporcionaron a la educación superior se ajustaron a la solicitud
y lineamientos de la propia ANUIES, como lo declaro la asociación
a través de un desplegado donde además, reconoció
el esfuerzo realizado por los diputados dado que ello permitió que
las universidades públicas incrementen sus recursos en términos
reales, posibilitando que éstas avancen en el cumplimiento de las
metas que fueron establecidas para este nivel educativo en el PNE.

Cabría preguntar sobre los criterios que utilizaron los legisladores
en la distribución de estos recursos, pues pareciera que responde
más a la capacidad de acción política de los actores
involucrados que a un modelo de desarrollo al que se quiere avanzar.

Tomando en cuenta la incertidumbre que impera sobre los recursos públicos
que serán destinados finalmente al sector educativo en 2005 (la
resolución que tome la SCJN y  el cumplimiento de las estimaciones
sobre los recursos petroleros, así como la disminución de
las diferencias entre los poderes Ejecutivo y Legislativo), es necesario
reiterar la necesidad de establecer un modelo de asignación presupuestal
que permita resolver oportunamente las diferencias y enfrentamientos entre
los poderes que tienen ingerencia en la definición del presupuesto
y evite la discrecionalidad en su distribución.

El presupuesto educativo aprobado por los diputados corresponde a 4.2
por ciento del PIB y representa 18.5 por ciento del presupuesto federal,
pero no parece suficiente pues las necesidades del sector son múltiples,
al igual que las metas que han sido establecidas para el mismo. Por lo
cual, también resulta imprescindible que íƒÂ¢í¢â€šÂ¬í¢â‚¬Å“como lo han demostrado
diversas investigaciones, entre las que se encuentra el Informe "PISA 2003?
que el mes pasado pudimos conoceríƒÂ¢í¢â€šÂ¬í¢â‚¬Å“ las autoridades educativas reconozcan
que los recursos destinados al sistema escolar no están siendo óptimamente
aprovechados y procedan a hacer un uso más eficiente de esos recursos
que permitiría resolver muchos de los problemas que han impedido
obtener de nuestro sistema escolar los resultados que de él esperamos.

Interrogantes

• ¿Cuáles son las razones o los argumentos por los cuales el
  Poder Ejecutivo no ha asumido los compromisos contraídos con el
  sector educativo ni  destina los recursos suficientes para cubrir
  las metas del Programa Nacional de Educación 2001íƒÂ¢í¢â€šÂ¬í¢â‚¬Å“2006?
• ¿Cuáles son los argumentos que dan los diputados para esa
  distribución tan discrecional de las partidas incrementadas o reasignadas,
  y particularmente por qué no consideraron el presupuesto necesario
  para asegurar el cumplimiento de la obligatoriedad del tercer grado de
  preescolar, que ellos mismos acordaron?
• ¿Quién y cómo atenderá las necesidades educativas
  de los grupos que no tienen capacidad de presión como la que demostraron
  las universidades públicas y los investigadores del país?

Anexo estadístico

Cuadro 1. Presupuesto de Egresos de la Federación 2005
(millones de pesos)

x

Proyecto PEF

Aprobado PEF

Porcentaje

Observaciones

Incremento autorizado por la Cámara de Diputados

x

74,071.1(a)

4.1 (a)

Recursos distribuidos por los Diputados

111,044.5 millones (6.2%)

Presupuesto del Ejecutivo

1,744,370.6

37,773.2 (b)

2.1 (b)

1,706,597.4 (c)

93.8 (c)

Asignaciones del Ejecutivo

Gasto Neto Total

1,744,370.6

1,818,441.7

100.0

x

Notas: (a) Recursos que incrementaron los diputados.

(b) Recursos reasignados por los legisladores de la propuesta original
del Ejecutivo.

(c) Recursos asignados por el Ejecutivo.

Fuente: Anexo 18 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación
para el Ejercicio Fiscal 2005.

 

 

Cuadro 2. Presupuesto para el Sector Educativo y el CONACYT
(millones de pesos)

Ramos

Proyecto PEF

Reasignaciones

Aprobado PEF

% incremento

11 Educación Pública

120,090.3

7,578.1

127,668.4

6.3

25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación
Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos

29,689.1

6,396.5

36,085.6

21.5

33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios.
Fondos:

x

x

x

x

a) Fondo de Aportaciones para la educación básica y normal

163,187.1

602.0

163,789.1

0.4

b) Fondo de aportaciones múltiples para erogaciones de infraestructura
educativa

4,562.5

943.4

5,506.0

20.7

c) Fondo de aportaciones para la educación tecnológica
y de adultos, que se distribuye para erogaciones de: 

x

x

x

x

i) Educación Tecnológica

1,964.9

124.9

2,089.8

6.4

ii) Educación de Adultos 

1,360.3

79.7

1,440.0

5.9

x

x

x

x

x

Total Educación 

320,854.2

15,724.7

336,578.9

4.9

x

x

x

x

x

38. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

6,894.5

1,248.8

8,143.3

18.1

Fuente: Anexo 18 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación
para el Ejercicio Fiscal 2005.

Referencia
Comunicados OCE sobre Economía y educación

D.R. Observatorio Ciudadano de la Educación

Redacción: Teresa Bracho, Alejandro Canales, Daniel Cortés
Vargas, María de Ibarrola, Pedro Flores Crespo, Raquel Glazman,
Alejandro Márquez Jiménez, Antonio Gómez Nashiki,
Pablo Latapí Sarre, Carlos Muñoz Izquierdo, Roberto Rodríguez
Gómez, Miguel Ángel Rodríguez y Lorenza Villa Lever.

Enero 20, 2005